坚持合规经营 为客户提供差异化增值服务——招标代理机构在新发展阶段的发展路径探析
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招标代理机构是招标投标市场主体之一，招标投标行业的高质量发展离不开高效、规范的招标代理服务。新发展阶段，招标投标监管日益严格，且招标代理服务市场竞争日趋激烈。对于成本领先与差异化这两种企业基本竞争战略，招标代理机构基于轻资产的特点以及为客户定制服务的业态特征，宜选择差异化竞争战略。文章认为，招标代理机构在新发展阶段的出路是以合规经营为前提，拓展服务范围，丰富服务内涵，并不断优化内部管理，提升专业能力，为客户持续提供差异化增值服务。
招标代理机构是依据《招标投标法》设立、从事招标代理业务并提供相关服务的社会中介组织。2014年，招标代理服务费取消了政府指导价，实现了市场定价；2017年，《招标投标法》通过修正取消了招标代理机构的资质审批，招标代理服务市场竞争日趋激烈。与此同时，近年来招标投标领域监管日益严格。2022年，国家发展改革委等13部门联合印发《关于严格执行招标投标法规制度进一步规范招标投标主体行为的若干意见》（发改法规规〔2022〕1117号），针对当前招标投标实践中存在的突出问题，提出了一系列政策措施，引导招标投标活动由程序控制单一型向程序控制和绩效结果并重型转变。新形势下，招标代理机构的出路在于在合规经营的基础上进一步提升服务能力，加快实现战略转型，以价值服务赢得客户和市场。一
合规经营是招标代理机构的生存前提
依法合规经营是招标代理机构的法定义务。招标代理机构接受招标人委托承办招标项目，如果出现违法失信行为，轻则损害招标人权益，导致失去客户信任和市场机会；重则可能遭到禁止一定期限内代理项目、吊销营业执照等严重行政处罚甚至被追究刑事责任，使招标代理机构的持续经营受到重大负面影响甚至可能被市场彻底淘汰。
（一）招标代理机构的法定义务
《招标投标法》第十五条规定，“招标代理机构应当在招标人委托的范围内办理招标事宜，并遵守本法关于招标人的规定”。因此，招标代理机构既要维护招标人的利益，又要履行法定义务，坚持依法合规经营。
在委托招标的模式下，招标人与招标代理机构签订招标委托合同是《招标投标法实施条例》的法定要求。招标代理机构应当充分理解招标委托合同的重要性，加强合同订立管理和合同要素管理，确保招标委托合同的合法性和完整性，从源头上对招标项目的合规风险进行有效控制。
除应当遵守关于招标人的规定外，《招标投标法实施条例》还规定招标代理机构不得在所代理的招标项目中投标或者代理投标，也不得为所代理的招标项目的投标人提供咨询。招标代理机构应当恪守因利害关系需回避的法定义务。此外，招标代理机构及其从业人员应当履行保密义务，禁止通过收取高额的招标文件等资料费用不当得利。
（二）招标代理机构的法律责任
招标代理应当遵从《民法典》关于委托代理的法律规范。《民法典》第一百六十七条规定，“代理人知道或者应当知道代理事项违法仍然实施代理行为，或者被代理人知道或者应当知道代理人的代理行为违法未作反对表示的，被代理人和代理人应当承担连带责任”。实践中，招标人作为客户比较强势，为实现不合理的采购需求，可能要求招标代理机构违法操作，招标代理机构及其从业人员对于招标人提出的违法要求应当坚决抵制，不得无原则附和，否则不能免责，而应当与招标人承担连带责任。
《招标投标法》第五十条规定，“招标代理机构违反本法规定，泄露应当保密的与招标投标活动有关的情况和资料的，或者与招标人、投标人串通损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的，处五万元以上二十五万元以下的罚款，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款数额百分之五以上百分之十以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，禁止其一年至二年内代理依法必须进行招标的项目并予以公告，直至由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。给他人造成损失的，依法承担赔偿责任”。招标代理机构在招标投标活动中因其违法行为可能承担民事法律责任、行政法律责任和刑事法律责任。其中，刑事责任后果最为严重。串通投标是招标投标活动中最常见的违法行为，通过刑法内部的共犯理论解释，招标代理机构因其与投标人或招标人的串通投标行为，可能构成串通投标罪。因此，招标代理机构在开展招标代理业务过程中应当严格管控廉洁风险，坚决杜绝串通投标行为，以避免因串通投标罪被追究刑事责任，给单位和个人造成重大损失。二
为客户提供差异化增值服务是招标代理机构的发展方向
成本领先与差异化是企业发展的两种基本竞争战略，招标代理机构属于咨询服务企业，基于轻资产的特点以及为客户定制服务的业态特征，适宜选择差异化竞争战略，即在合规经营的基础上进一步提升服务能力，为客户提供内涵独特、品质过硬的增值服务，以价值服务赢得客户和市场。但是在实践中，一些招标代理机构试图先以低于成本的代理服务费甚至零服务费获取招标项目代理权，然后再通过串通投标等违法行为获取非法利益，此类做法不但严重扰乱了市场公平竞争秩序，还给企业自身带来了巨大的财务和法律风险，招标代理机构应引以为戒、坚决避免。
目前，国家正在积极引导招标投标活动由程序控制单一型向程序控制和绩效结果并重型转变，招标代理机构应积极响应国家政策，主动顺应市场发展方向，通过以下途径为客户提供差异化增值服务。
（一）进行市场细分
市场细分是指根据整体市场上客户需求的差异性来划分产品，从而达到满足不同客户群需求的服务目标。招标代理机构应结合自身特点和优势，针对不同客户群进行行业和区域细分，明确战略发展重点，并合理匹配资源，切忌“眉毛胡子一把抓”，顾此失彼，导致满盘皆输。
1.客户群细分
根据属性不同，客户可细分为政府客户、企业客户以及军事领域等特殊客户。不同属性的客户群需求差异较大，招标采购业务适用的法律法规也不尽相同。政府客户主要适用《政府采购法》，企业客户主要适用《招标投标法》，而军事领域客户适用特别规范。对于不同的客户，招标代理机构应有针对性地进行差异化管理。
2.行业与地域细分
招标代理机构应根据国家的产业规划、区域发展规划，深入开展行业研究和投资机会研究，将专业化与区域化战略紧密结合，善于跟踪重大基础设施与重点工业园区建设项目，对重点行业实现专业化精耕细作，并在重要地区设立分支机构，进行区域化布局，通过专业化和区域化的有机融合，赢得业务规模和效益的双丰收。
（二）拓展服务范围，丰富服务内涵
1.向全过程工程咨询服务转型
2019年，国家发展改革委、住房城乡建设部联合印发的《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规〔2019〕515号）明确提出，“大力发展以市场需求为导向、满足委托方多样化需求的全过程工程咨询服务模式”，“鼓励建设单位委托咨询单位提供招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等全过程咨询服务，满足建设单位一体化服务需求，增强工程建设过程的协同性”。
招标代理服务是全过程工程咨询服务的一个重要环节，市场竞争比较激烈且服务同质化现象突出。为彻底扭转服务内容的单一化、同质化，实现差异化经营战略，招标代理机构应充分利用国家关于培育全过程工程咨询服务的政策红利，进一步拓展服务范围，积极尝试向全过程工程咨询服务转型。目前，实务界对全过程工程咨询服务的内涵认知不尽相同，有观点认为只要将招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等不同服务内容进行两个以上的任意组合，就可以界定为全过程工程咨询服务。这种观点是片面的，其并没有抓住全过程工程咨询的本质和核心。全过程工程咨询应当首先建立在甲方项目管理的基础上，再辅以其他咨询服务内容而构成。如果不能全面、深入地参与甲方项目管理，就不可能真正实现全过程工程咨询服务。全过程工程咨询的核心内涵可以概括描述为“1+X”模式，其中“1”代表项目管理（甲方），“X”为招标代理、勘察、设计、监理、造价等多种服务内容的任意组合。也就是说，招标代理机构实现全过程工程咨询服务转型的前提是具备甲方项目的管理能力，并在此基础上延伸提供造价、监理、勘察、设计、招标代理等服务内容。例如，项目管理+招标代理服务、项目管理+造价咨询+监理服务、项目管理+造价咨询+设计服务等模式，都符合全过程工程咨询服务的内涵。招标代理机构实现全过程咨询服务转型的具体路径主要有两类：一类是通过引入专业人才，培育相关专业能力；另一类是在时机成熟时在市场上通过收购、并购造价咨询机构、监理机构等专业机构，获取专业资质和能力。
2.为客户运营期采购管理提供增值服务
《招标投标法》规定的强制招标范围限于工程建设项目，但是实践中大量的采购活动并不属于一次性工程建设项目。例如企业生产运营期间的原材料、燃料等大宗物资采购，非工程固定资产投资、办公用品采购以及与工程建设项目无关的服务采购等，虽然不属于强制招标范围，但是也需要规范化管理。因此，招标代理机构在做好常规工程建设项目招标采购业务的同时，也应关注客户的运营期采购管理需求，通过深度开发需求、创新服务模式，为客户提供增值服务，进一步丰富服务内涵，以增加客户黏性、提高经营效益。招标代理机构可以根据自身特点，围绕客户需求，重点在三个方面为客户提供增值服务。
（1）建章立制，优化采购管理体系。据中央巡视组及审计机关公布的信息，大量国有企业存在招标采购制度不健全、内部管理不严格等问题。招标代理机构可以发挥自身专业优势，有针对性地为客户优化采购制度和管理体系，通过提供增值服务，帮助客户全面提升采购效能。
（2）供应商管理与供应链优化。招标代理机构在行业市场细分的基础上，可以深入开展行业研究和市场调查，从供应商的寻源、调查、评价、选择、绩效考核、关系维护等环节为客户提供供应商管理增值服务，以及通过全面规划客户供应链中的商流、物流、信息流、资金流等实现价值工程，为客户提供供应链优化增值服务。
（3）非招标方式采购代理服务。对于生产运营期间的非强制招标物资和服务采购，招标代理机构可以采用框架协议、集中采购、谈判、询价、电子反向竞拍、直接采购等多种方式，为客户提供灵活的代理服务。
（三）优化内部管理
1.采用项目式组织，实施项目化管理，落实项目经理责任制
常见的项目管理组织结构方式包括项目式、职能式以及矩阵式三种。其中，项目式独立性强，决策与沟通效率高，符合招标代理服务的特点。招标代理机构的业务单元一般应采用项目式组织结构，并实现扁平化管理。
招标采购活动本身具有项目的一次性、独特性以及项目目标的渐进性等属性，是为实现招标采购目标所进行的一种阶段性的努力，具有项目的一般特征。因此，招标代理机构可以借鉴项目管理的思路，实施项目化管理，实行项目经理责任制，落实项目主体责任。项目团队可以作为独立绩效考核单元，项目经理对客户的开发与维护、项目管理目标和项目团队建设承担第一责任。实践证明，招标代理机构实施项目化管理对员工的激励效果明显，可以显著提升企业的管理效率和经营效益。
2.建设电子采购平台，实现信息化系统功能集成
全流程电子招标投标是实现招标投标高质量发展的重要技术保障和途径。电子招标投标在提高工作效率和标准化水平、优化整合资源以及节约交易成本等方面成效明显。《关于严格执行招标投标法规制度进一步规范招标投标主体行为的若干意见》指出，“除交易平台暂不具备条件等特殊情形外，依法必须招标项目应当实行全流程电子化交易”，这意味着国家将开展电子招标投标从倡导性规定上升为强制性规定。招标代理机构应当顺应招标投标电子化、数字化、智能化的发展趋势，尽早建设电子采购交易平台。除全流程电子招标投标功能外，交易平台还应实现框架协议、谈判、询价、电子反向竞拍、直接采购等多种非招标方式采购功能。此外，为提升管理效能，招标代理机构还应将电子采购交易系统与客户管理系统（CRM）、企业资源规划系统（ERP）、管理信息系统（MIS）、自动办公系统（OA）等进行有机整合，实现信息化系统功能集成，为实现增值服务提供技术保障。
3.运用知识管理，累积组织过程资产
依据项目管理的基本理论，招标采购代理服务最终应输出两个成果：一个是对外流向客户的项目可交付成果；另一个是对内流向自身的项目经验教训总结，并逐渐累积形成组织过程资产。
知识管理（KM）是创建、共享、使用和管理组织的知识和信息的过程，并通过充分利用知识来实现组织目标。对于招标代理机构而言，具体的知识管理内容主要包括招标采购过程档案、客户信息、供应商信息、同业竞争者信息、宏观经济政策与法律信息、行业与区域规划与发展信息、产品市场信息等。招标代理机构还应当重视项目案例库建立，及时梳理、归纳总结项目实施的经验教训，并在新项目实施中借鉴运用，形成良性循环。
招标代理机构作为咨询服务企业，应当善于运用知识管理的方法和工具，充分利用每一个客户资源和项目平台，精耕细作，累积组织过程资产，并形成强大的知识库，从而实现咨询服务质量和水平从量变到质变的飞跃，最终达到差异化增值服务目标。
（四）提升专业能力
《关于严格执行招标投标法规制度进一步规范招标投标主体行为的若干意见》提出，“加强招标代理行业自律建设，鼓励行业协会完善招标代理服务标准规范，开展招标代理机构信用评价和从业人员专业技术能力评价”，这一规定不但为招标人选择招标代理机构提供了参考，也为招标代理机构提升专业能力指明了路径。目前，中国招标投标协会正在积极开展招标代理机构信用评价工作；原招标师水平评价、职业资格取消后，中国招标投标协会全面开展了招标采购从业人员专业技术能力评价工作且卓有成效，受到市场的积极响应和一致好评。
咨询服务的关键是人，招标投标行业高质量发展离不开高素质的从业人员。招标代理机构应高度重视《关于严格执行招标投标法规制度进一步规范招标投标主体行为的若干意见》对招标代理机构信用评价和从业人员专业技术能力评价的要求，不断苦练内功，夯实基础，勇于接受市场的挑战，积极推进差异化战略转型。三
结语
招标代理机构是招标投标市场主体之一，在委托招标模式下，招标代理机构接受招标人委托承办招标项目，招标投标行业的高质量发展离不开高效、规范的招标代理服务。新发展阶段，在优化营商环境、维护公平竞争和加强廉政建设的大背景下，招标投标监管日益严格，且招标代理服务市场竞争日趋激烈，招标代理机构在新发展阶段的出路是以合规经营为前提，拓展服务范围，丰富服务内涵，并不断优化内部管理，提升专业能力，实现差异化战略转型，为客户持续提供差异化增值服务。
作者：郭 宪
作者单位：中化商务有限公司
来源：《招标采购管理》2023年第5期
