政府绿色采购是实现“双碳”目标、推动经济高质量发展的重要抓手。当前，我国政府绿色采购制度在促进经济社会可持续发展方面取得了一定成效，但仍存在法律法规体系尚不完善、环境因素未纳入采购全流程和监督考核不到位等问题，参考美国、欧盟及日本等发达经济体政府绿色采购经验，需通过完善政府绿色采购法律体系、引入全生命周期成本管理分析、强化政府绿色采购监督考核机制、加强社会参与等途径予以完善。

政府采购作为公共财政支出管理的重要组成部分，承担着实现国家经济和社会发展政策目标的功能，体现着政府的战略意图和政策优先发展方向。面对日益严重的环境资源问题挑战，绿色发展已成为世界各国的共识，各国政府大多将绿色采购作为政府采购的基本原则，同时开展了大量实践活动，通过向生产领域发出价格和需求信号，绿色采购起到有效引领市场、推动绿色供应链的形成与发展、实现经济社会可持续发展的重要作用。一

政府绿色采购法律制度建设的成效

（一）搭建制度框架

我国政府绿色采购制度起步较晚，但经过不断探索，发展较为迅速。完备的制度体系是绿色采购得以顺利实施的有力保障，目前我国已初步搭建起政府绿色采购制度框架。

2003年施行的《政府采购法》提出政府采购应推动实现保护生态环境的政策目标，同年施行的《清洁生产促进法》要求各级人民政府应当优先采购节能、节水、废物再生利用等有利于环境与资源保护的产品。2014年修订的《环境保护法》规定国家采取政府采购等方面的政策和措施，鼓励和支持环境保护技术装备、资源综合利用和环境服务等环境保护产业的发展。另外，2018年修订的《节约能源法》和《循环经济促进法》都涉及政府采购应遵循的绿色原则。以上法律为政府绿色采购提供了基本依据。2015年实施的《政府采购法实施条例》作为行政法规，对政府绿色采购的要求较法律相比更为明晰，政府采购应通过“需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购”等措施实现环境保护的目标。这些法律法规的原则性规定体现出国家对于绿色采购实现经济社会可持续发展目标的深刻认知。

在2006年《关于环境标志产品政府采购实施的意见》及2007年《关于建立政府强制采购节能产品制度的通知》基础上，我国形成了以两份清单为基础的强制采购和优先采购制度。各地方政府也因地制宜制定了与政府绿色采购相关的地方性规章，为政府绿色采购的落地实施提供了具体的政策支持和行动指南。政府绿色采购对鼓励节能产品和环境标志产品的推广使用、提升绿色产品供给质量和效率、引领社会绿色消费发挥了积极的传导效应和乘数效应。

（二）适时调整优化政府绿色采购配套措施

政府采购领域积极适应推进生态文明建设的总体要求，适时调整优化配套措施和执行机制，探索适合我国国情的政府绿色采购制度体系，促进生态环保目标实现。

实行节能、环保产品品目清单管理，推进绿色采购“量”“质”提升。为克服十余年来产品清单造成的企业认证缺乏动力和价格垄断的顽疾，2019年出台的《关于调整优化节能产品、环境标志产品政府采购执行机制的通知》对政府采购节能产品、环境标志产品实行品目清单管理，扩展采购范围，优化市场环境，避免企业重复认证，切实减轻企业负担。品目清单管理打通了政府市场与个人消费市场，避免了原先清单产品“政府定制”的尴尬，政府绿色采购步入高效、健康、稳步发展阶段。

出台产品包装标准，推动环保包装规模化使用。2020年6月出台的《商品包装政府采购需求标准（试行）》《快递包装政府采购需求标准（试行）》推广使用绿色包装，引导供应商使用循环有机可再生的包装产品。通过明确对商品和快递的包装需求标准，将生产和流通环节的绿色环保要求纳入采购管理过程中，减少过度包装对资源的浪费和对环境的危害，带动全社会购买行为，推动环保包装规模化使用，引领绿色物流发展。

（三）深入挖掘政府绿色采购潜力

绿色建筑、绿色建材纳入政府绿色采购范围，绿色采购实现横向扩展与纵向深化。2020年，财政部、住房和城乡建设部发布《关于政府采购支持绿色建材促进建筑品质提升试点工作的通知》，要求在政府采购工程中推广绿色建材产品，带动建材和建筑行业绿色低碳发展。开展绿色建筑和绿色建材应用试点，更大限度发挥政府采购的政策功能，为通过政府采购实施绿色工程、绿色建筑，构建绿色产业链积极探索有效模式和有益经验。

拓展绿色政府采购主体。2021年国务院发布《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》明确指出“逐步将绿色采购制度扩展至国有企业”，《政府采购法（征求意见稿）》也将“公益性国有企业”纳入政府采购主体范围，强化政府采购政策功能的发挥。二

现阶段我国政府绿色采购制度存在的问题

在践行“双碳”目标的过程中，政府采购扮演着重要角色，绿色采购对于倒逼企业进行绿色技术研发和产业升级转型、提高资源的利用效率具有重大意义。尽管我国政府绿色采购已经实施十余年，但在绿色采购方面的实施水平还不高，在实践中仍然存在着一些问题亟须解决，其中最为突出的就是政府绿色采购法律法规体系尚不完善、环境因素未纳入采购全流程以及政府绿色采购监督考核不到位。

（一）政府绿色采购法律法规体系尚不完善

虽然我国政府绿色采购已经搭建起法律和政策框架，但缺乏具体的实施方案。我国现阶段并没有一部完整的政府绿色采购法，《政府采购法》和其他与节能环保相关的涉及绿色采购的法律法规多为原则性和宣示性规定，缺乏系统性和可操作性，各法律之间的协调性也有待提高。同时，党和国家出台的一系列绿色采购实施意见的效力位阶仅为指导性文件，不具有法律的强制力。如财政部、国家发展改革委等部委发布的品目清单中，节能产品品目清单中18个品目中的10个品目采取强制采购，其他8个品目以及50个环保标志产品品目仅实施优先采购，对于大量未列入品目清单的产品类别，国家鼓励在采购需求中提出相关绿色采购要求，绿色产品购买成本较高，不具备价格优势，若无强制性法律规定，则主体缺少必要的责任约束。

由于国家层面规范虽然鼓励政府绿色采购，但却缺乏明确的指引，部分省份制定了绿色采购实施的相关政策或文件，但是或由于经济发展水平不同，或因为对国家政策文件理解不同，或出于地方保护主义，一些规定对绿色采购范围、采购方式、采购清单的规定模糊，导致实践中采购人各行其道，甚至出现对外地企业人为调高绿色采购标准、绿色采购价格内外有别等现象，不利于公平竞争，绿色采购的执行效果大打折扣。形式上的混乱和内容上的不足导致现有法律制度难以规范政府绿色采购行为。

（二）环境因素未纳入采购全流程

一方面，品目清单采购更多关注的是终端产品的节能环保属性，以节能产品品类清单为例，节能产品仅以节约能源为核心，评价使用阶段对环境的影响，忽视了原材料采购、生产、运输、回收等阶段在循环利用、降解程度、碳排放量等方面对环境的影响。

另一方面，在工程和服务采购方面，对绿色供应商的选择与评价体系上还有较大的提升空间。工程和服务采购占政府采购资金规模70%以上，其环境影响深度和广度比货物采购更加深远，但政府采购对工程和服务采购绿色化关注不够。在招标项目内，政府部门对绿色产品的评价因素主要集中在绿色资格取得环节，没有考察能源损耗、生产流程、废气减排等整个生命周期对环境的影响和收益，不能完全实现环境保护和绿色发展的价值取向。总体上，货物类和服务类项目绿色评价因素占分权重较低，通行的集采机构货物类项目评价体系中，绿色因素分值只占到全部分值的2.5%~5.5%，对于激励企业对绿色产品的研究和开发的作用并不明显。

（三）政府绿色采购监督考核不到位

一直以来我国政府绿色采购组织形式存在着“重程序、轻结果”的倾向，即重视采购流程的制度建设，但是对监督和考核机制关注不够。一是由于自身专业知识的限制，相关采购人员大多根据自身经验判断绿色产品的优劣，在绿色产品的认证和购买过程中很容易出现“权力寻租”的腐败现象，加之信息不对称，公众和媒体对于政府绿色采购很难形成监督。二是缺乏明确的考核机制。我国当前缺乏科学全面的政府绿色采购绩效评价体系，对于政府绿色采购评价的依据是采购金额和采购同类型产品中绿色产品占比，这种考核机制过于简单机械，对“物有所值”及“保护环境”等目标缺乏具体的绩效评估要求。这种形式评价而非结果评价的评价标准偏离了政府采购应具有的调控宏观经济、推动科学发展、实现环境保护的目标。三

国外绿色政府采购制度经验

很多国家将政府绿色采购的有效实施作为推动绿色产业发展的关键。美国、欧盟、日本等发达经济体在绿色采购法领域的政策和经验已经比较成熟，吸取这些经验有助于推动出台我国的绿色采购制度的完善。

（一）美国

美国是世界范围内最早推行政府绿色采购的国家，美国虽然不是成文法国家，却高度重视绿色采购制度顶层设计，颁布了一系列法律、行政命令和采购条例，配合能源之星计划、生态农产品法案、电子产品环境评估工具、环境友好型产品采购计划等绿色标准认证体系，发展形成了一套较为完善的政府绿色采购制度。

联邦政府还综合运用生命周期成本法、最优价值法、价格优惠法等多种配套措施，提高绿色产品竞争力，推广绿色产品和服务。以价格优惠法为例，绿色产品由于在生产研发中采用了新型技术，其成本一般会高于其他同类产品，政府采购时，可视情况给予绿色环保产品以3%~15%的价格优惠，以实现同等级别下的优先釆购。此外，加强培训也是政府绿色采购的促进措施，通过对绿色采购法规和标准的讲解、绿色采购成功经验的介绍、绿色采购实践问题的分析等方式对政策执行人进行教育和培训，培养其绿色采购意识。

（二）欧盟

为确保成员国之间公平的竞争环境，2004年欧盟发布两项公共采购指令，将环境等因素纳入采购项目评价因素的审查范围。此外，欧盟还将绿色公共采购政策理论充分融入欧盟的法律框架之中，出台关于绿色采购的强制性指令，如《能源之星法规》（2008年）要求购买节能的IT办公设备，《清洁车辆指令》（2009年）要求购买环保车辆，《能源效率指令》（2012年）要求购买能源标签等级的节能建筑和设备等，保证绿色公共采购政策的有效实施。2014年欧盟通过的新采购指令进一步扩展了政府绿色采购的相关规定，最为重要的创新是生命周期成本计算，要求采用成本收益法计算涵盖产品、服务或工程整个生命周期内的部分或全部成本，包括归咎于产品、服务或工程在其生命周期内与环境外部性相关的成本，甚至还包含温室气体排放和其他污染物排放的费用以及其他减缓气候变化的费用。绿色公共采购制度在欧盟发展成为更加资源节约型经济体的过程中发挥着关键作用，通过对供应商的潜在影响力，发挥对企业、消费者的范例作用。

（三）日本

日本是全世界开展公共绿色采购最为彻底的国家之一，绿色采购在政府采购中占据绝对主导地位，几乎所有政府机构都实施绿色采购。日本政府于2000年5月颁布了《绿色购买法》，该法的目标是“促进和传播有助于减少对环境的负面影响的产品和服务（环保商品），并建立一个环境负担减轻且可持续的社会。根据规定，所有中央政府所属的机构都必须制定和实施年度绿色采购计划，同时要求这些机构汇总并公开披露其购买记录。

日本绿色采购的具体实施，主要通过非营利组织绿色采购网络联盟实现。绿色采购网络联盟是由大型企业结成的非政府机构，地方政府、民间企业和非营利社团组织共同参与其活动，该组织通过向政府提供绿色采购建议、制定绿色采购计划、定期公布环境报告、发布“产品选择环境数据清单”等活动在政府、企业和公众三者之间建立起信息交流的平台，助推日本绿色采购的理念形成和实践。

发达经济体政府绿色采购的实践带给我们以下启示：第一，健全的法律制度是政府绿色采购有效实施的法律保障；第二，有利于开展实施政府绿色采购的配套措施必不可少；第三，绿色采购中政府角色固然重要，但是也有赖于企业和公众积极广泛参与。四

进一步完善我国政府绿色采购制度

政府绿色采购是一种重要的环境政策工具，对于提高资源利用率、引导绿色消费、促进技术创新、实现可持续发展等方面的作用不容小觑。面对“双碳”目标和行动方案的高要求，面对现阶段我国政府绿色采购存在的一些问题，应借鉴国外发达地区先进经验，进一步完善我国政府绿色采购制度。

（一）完善政府绿色采购法律体系

发达国家对于政府绿色采购有十分详尽的法律规定，日本还专门立法，使绿色采购的实施具备坚实的法律基础。完善的立法体系是有效开展政府绿色采购活动的必要条件，建议借鉴国外先进经验，完善我国政府绿色采购法律体系，是借《政府采购法》修订之机，将绿色采购融入《政府采购法》中，以专章的形式明确政府绿色采购基本要求和执行机制，扩大绿色采购范围,延伸深度和广度,将绿色产品采购范围从政府部门扩展至国有企业和准公共部门，加大绿色低碳产品采购力度。二是在广泛开展调研的基础上，适时由国务院出台《政府绿色采购实施条例》，准确界定政府绿色采购行为的内涵，理顺采购清单，规定绿色采购的基本原则、范围和限额、执行主体、采购评价标准、采购程序、监督方式及法律责任等，建立采购需求、采购过程、绩效评估、监督管理有机衔接的政府绿色采购管理制度，为今后出台《政府绿色采购法》奠定基础，也切实保证政府绿色采购做到有法可依。各省份应在国家绿色采购框架下出台地方规章，进一步细化政府绿色采购法律体系，注意增强可操作性，规范绿色采购行为，为政府绿色采购的具体实施提供法律保障。

（二）引入全生命周期成本管理分析

理论上，绿色全产业链环节主要包括设计与研发、原材料采购、生产、物流、营销、回收再利用六个方面，政府绿色采购评价标准不仅关注最终产品的绿色标准和功能，还应扩展到对产品全生命周期、供应链管理、产品技术等层次的绿色要求。在品目清单的操作空间下，研究设立科学、实用、高效的绿色评价指标，构建绿色采购评价指标体系，不仅仅关注产品终端使用环节，推动政府绿色采购从单一节能环保要求向产品供应链绿色化升级换代。在货物、工程和服务类的采购过程中，树立“绿色也是成本”的观念，在采购需求中加入全生命周期对环境的影响，在采购评价体系中将维护成本、回收成本以及生产过程中造成的污染成本都纳入采购成本考察，增加环境成本占比权重，综合运用绿色权重、绿色成本、绿色标准、绿色资格等各种组合政策，综合考虑环境效益和经济效益。当前在“双碳”目标的大背景下，碳足迹可视化应该成为绿色政府采购的重要依据，在碳排放大数据逐步形成的基础上，未来在政府绿色采购中还应引入碳足迹分析，将“低碳”数值引入评标标准，更好地促进供应商减排温室气体。

（三）强化政府绿色采购监督考核机制

一是完善政府绿色采购监督机制。政府绿色采购包含预算编制、需求编制、实施采购、签订合同、履约验收等多个环节，落实对政府绿色采购的全过程管理，加强对各个环节的监督，压实责任主体，明确各方职责和法律责任，对采购人、采购代理机构、认证机构等的违法行为予以严惩。充分发挥公众监督作用，建立“互联网+政府绿色采购”平台，定期公布绿色采购执行情况，提升政府绿色采购信息的公开度和透明度，提升流程科学化、规划化，保障政府绿色采购目标的顺利实现。二是完善政府绿色采购绩效考核机制。不断丰富绿色采购的绩效评估要求，构建政府绿色采购绩效评价的详细指标，解决政府绿色采购效果难以量化的问题，有效提升财政资金使用效益。

（四）加强社会参与

传统政府采购形成的较为单一的交流体系无法适应绿色采购的需要，政府绿色采购需要社会力量共同参与才能实现全流程的绿色化。可以考虑由地方政府建立与绿色采购相关的协会，助力政府实施绿色采购政策，制定相关标准，提供相应培训，定期组织考核等，使供应商及时了解政府的采购意愿和政府绿色采购的标准变动情况。加强人才队伍建设，提高从业人员全生命周期成本、碳足迹、绿色供应链等绿色采购知识，使从业人员尽快熟悉绿色采购相关流程，提高绿色采购工作的效益和效率。

作者：李巧玲

作者单位：中共天津市委党校生态文明教研部

来源：《招标采购管理》2023年第6期